一、《意見》出台的背景

草原是我國(guó)重要的生态系統和自然資源。我國(guó)是草原大國(guó)，草資源在各省區市均有分布，集中連片的草原則主要分布在青藏高原、北方幹旱半幹旱地區和南方草山草坡，與森林濕地等共同構成(chéng)綠色生态安全屏障的主體，是山水林田湖草沙生命共同體的重要組成(chéng)。草原是邊疆各族群衆賴以生存的生産資料和生活家園，具有重要的生态、經(jīng)濟、社會(huì)和文化功能(néng)，在維護國(guó)家生态安全、邊疆穩定、民族團結和促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì)可持續發(fā)展、農牧民增收等方面(miàn)具有基礎性、戰略性作用。
長(cháng)期以來，由于對(duì)草原重利用、輕保護，重索取、輕投入，超載過(guò)牧加上氣候變化影響，90%草原出現不同程度的退化。黨的十八大以來，在黨中央的堅強領導下，各地不斷強化草原保護修複工作，取得了明顯成(chéng)效，初步遏制了草原總體退化趨勢，部分地區草原生态狀況明顯好(hǎo)轉。全國(guó)草原綜合植被蓋度達到56.1%，比2011年增加了約5個百分點。特别是在2018年國(guó)務院機構改革中，草原監管職責從原農業部劃轉到新組建的國(guó)家林草局，進(jìn)一步強化了草原生态保護修複。草原監管職責從農業生産部門轉到林草生态保護部門，充分體現了黨中央統籌山水林田湖草沙系統治理的戰略意圖，也爲全面(miàn)加強草原保護修複工作創造了曆史性機遇。但目前草原保護修複形勢依然嚴峻，一些地方非法開(kāi)墾草原、占用草原、采挖草原野生植物等行爲時(shí)有發(fā)生，草原超載過(guò)牧未得到根本解決。

爲進(jìn)一步加強對(duì)草原保護修複工作的指導，經(jīng)國(guó)務院同意，國(guó)務院辦公廳印發(fā)了《意見》，《意見》深入貫徹習近平生态文明思想，堅持綠水青山就(jiù)是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體，按照節約優先、保護優先、自然恢複爲主的方針，對(duì)草原工作進(jìn)行頂層設計，提出了新時(shí)代加強草原保護修複的指導思想、總體目标、工作措施及保障措施等。

二、《意見》出台的意義

我國(guó)草原面(miàn)積大，分布廣，是名副其實的草原大國(guó)，但還(hái)不是草原強國(guó)，草原工作短闆十分明顯。一是草原生态系統十分脆弱。受長(cháng)期不合理開(kāi)發(fā)利用和全球氣候變化的雙重影響，草原生态系統退化問題仍十分突出。我國(guó)草原主要分布在青藏高原、北方幹旱半幹旱地區，自然環境十分嚴酷，草原生态系統一旦遭受破壞，恢複十分困難。二是草原保護與開(kāi)發(fā)利用矛盾依然突出。一些地方亂開(kāi)濫墾草原、非法采挖草原野生植物等行爲時(shí)有發(fā)生，草原超載過(guò)牧問題還(hái)未得到根本解決。三是草原工作底子薄、基礎差。草原資源詳細情況不清、權屬不明問題突出。草原科研力量薄弱，科技支撐能(néng)力不強。基層草原管理隊伍和力量不足，與承擔的草原保護管理任務不相适應。四是草原保護修複投入嚴重不足。草原生态保護建設工程建設标準低，退化草原綜合治理等一些十分迫切的建設内容尚缺乏資金支持，治理退化草原亟需的鄉土草種(zhǒng)繁育缺少必要投入。總體來看，我國(guó)草原保護修複工作正處在爬坡過(guò)坎、不進(jìn)則退的關鍵階段，草原工作亟待加強。
這(zhè)次出台《意見》，十分必要，也非常及時(shí)，是在草原定位從生産爲主向(xiàng)生态爲主轉變以後(hòu)我國(guó)第一個國(guó)家層面(miàn)的政策性文件，明确了草原工作的指導思想和目标原則，細化了工作措施，爲開(kāi)展草原保護修複、推進(jìn)山水林田湖草沙一體化系統治理提供了基本遵循，是指導今後(hòu)一段時(shí)間草原工作的綱領性文件，是貫徹落實習近平生态文明思想的具體舉措，也是完善生态文明制度體系的組成(chéng)部分，在推動我國(guó)草原生态保護修複、促進(jìn)綠色發(fā)展方面(miàn)具有裡(lǐ)程碑式的重要意義，對(duì)于推進(jìn)生态文明和美麗中國(guó)建設，也具有十分重要的意義。主要體現在以下三個方面(miàn)：
一是出台《意見》是維護生态安全的必然要求。草原是我國(guó)重要的綠色生态安全屏障，是長(cháng)江、黃河、瀾滄江等大江大河的重要水源涵養區，具有保持水土、涵養水源、防風固沙、淨化空氣、固碳釋氧、維護生物多樣性等重要生态功能(néng)。綜合各方面(miàn)研究成(chéng)果，我國(guó)草原總碳儲量僅次于森林，是第二大陸地生态系統碳彙，在碳達峰、碳中和中發(fā)揮重要的作用。加強草原保護修複，推行草原休養生息，維持草畜平衡，促進(jìn)草原生态系統健康穩定，提升草原在保持水土、涵養水源、防止荒漠化、應對(duì)氣候變化、維護生物多樣性、發(fā)展草業等方面(miàn)的支持服務功能(néng)，對(duì)維護國(guó)家生态安全，滿足人民日益增長(cháng)的優美生态環境需要，實現建設美麗中國(guó)宏偉目标，具有重要的戰略意義。
二是出台《意見》是草原工作轉折的迫切要求。長(cháng)期以來，由于對(duì)草原重利用、輕保護，草原面(miàn)臨著(zhe)大面(miàn)積退化的嚴峻威脅。進(jìn)入新時(shí)代，特别是草原監管職責劃轉林草局以來，草原工作重點由農業生産爲主向(xiàng)生态保護爲主轉折，急需在國(guó)家層面(miàn)進(jìn)行頂層設計，謀劃新時(shí)代草原工作。《意見》出台，是草原工作具有裡(lǐ)程碑意義的轉折，是草原工作高質量發(fā)展的重要保障。
三是《意見》指明了新時(shí)代草原工作的方向(xiàng)。《意見》以問題爲導向(xiàng)，針對(duì)草原工作存在的問題，從加強草原基礎工作、加大保護力度、推進(jìn)生态修複、合理利用草原等提出了工作措施，指明了未來一定時(shí)期草原工作的方向(xiàng)，也爲修改《草原法》，完善草原法律制度體系提供實踐經(jīng)驗。

三、《意見》的主要内容

（一）原則和目标

（二）工作措施

（三）保障措施

四、完善草原治理體系

國(guó)家林草局將(jiāng)把保護草原生态放在更加突出的位置，全面(miàn)構建草原監測評價、草原修複治理、草原保護、草原執法監督、草業、草原文化六大體系。
——加強草原監測評價。要全面(miàn)提升草原調查監測評價能(néng)力和水平。
——大力推進(jìn)草原生态修複。根據不同區域的草原退化程度和特點，謀劃實施重度退化草原生态修複、草原自然公園建設、退牧還(hái)草、國(guó)有草場建設、草原生态質量精準提升、草原生态保護修複支撐、鄉村種(zhǒng)草綠化示範和河湖堤岸草帶建設等一批重大工程。
——嚴格草原保護。推行草原休養生息，落實禁牧和草畜平衡制度，防止草原超載過(guò)牧。嚴格劃定和保護基本草原，确保面(miàn)積不減少、質量不下降、用途不改變。啓動一批草原自然公園和國(guó)有草場建設試點，構建新型草原生态保護修複利用模式。
——強化草原執法監督。建立多部門聯合執法機制，對(duì)違法占用草原、亂開(kāi)濫墾草原等行爲要依法查處。
——加快現代草業發(fā)展。加大草種(zhǒng)業支持力度，提高草坪用種(zhǒng)、國(guó)産草種(zhǒng)特别是鄉土草種(zhǒng)的供給質量和水平。大力發(fā)展生态草牧業，支持草産品加工業發(fā)展，打通生産、加工、銷售的産業鏈條，培育更多草業龍頭企業。
——弘揚草原文化。依托草原自然公園，打造一批草原旅遊景區、度假地和精品旅遊線路，讓公衆走進(jìn)草原、了解草原、愛上草原。
——加快推進(jìn)林草融合發(fā)展。堅持科學(xué)綠化，以水定綠，統籌推進(jìn)林草生态治理。建立草原覆蓋率指标體系，研究創設林草覆蓋率指标，科學(xué)評價生态建設成(chéng)效。

五、推動草原保護和利用雙赢

六、下一步貫徹落實《意見》重點工作

當前，草原生态系統仍然脆弱，退化的形勢依然嚴峻。草原保護修複工作正處在爬坡過(guò)坎、不進(jìn)則退的關鍵階段。
下一步，要認真貫徹落實《意見》，進(jìn)一步提高認識，把草原保護修複工作擺在重要位置，加強組織領導，周密安排部署，确保取得實效。按照省級人民政府對(duì)本行政區域草原保護修複工作負總責要求，實行市、縣人民政府目标責任制。各級林業和草原主管部門要切實加強對(duì)草原保護修複工作的管理、服務和監督，及時(shí)研究解決重大問題。當前，主要采取以下措施：
一是細化考核指标，落實地方人民政府目标責任制。結合落實林（草）長(cháng)制，科學(xué)設計草原承包經(jīng)營、基本草原保護、草畜平衡、禁牧休牧等制度落實情況的考核指标，納入地方各級人民政府年度目标考核，壓實地方責任。
二是加強部門協助，形成(chéng)工作合力。草原工作基礎薄弱，涉及面(miàn)廣，需要各部門各司其職，互相配合。要積極探索構建草原保護修複的長(cháng)效機制，運用現代化信息技術，加快推進(jìn)草原生态修複，科學(xué)合理利用草原資源。
三是加強宣傳，引導全社會(huì)關心支持草原事(shì)業發(fā)展。廣泛宣傳草原重要的生态、經(jīng)濟、社會(huì)和文化功能(néng)，不斷增強全社會(huì)關心關愛草原和依法保護草原的意識，深入開(kāi)展草原普法宣傳和科普活動，積極動員相關公益組織和社會(huì)大衆參與草原保護修複。